湘西土家族苗族自治州人民政府办公室关于印发《湘西自治州城镇规划管理技术规定》的通知
湖南省湘西土家族苗族自治州人民政府办公室
州政办发 [2008] 15号
湘西土家族苗族自治州人民政府办公室关于印发《湘西自治州城镇规划管理技术规定》的通知
各县市人民政府，州政府各局委、各直属机构：
州建设局制定的《湘西自治州城镇规划管理技术规定》已经州人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二ＯＯ八年八月十五日
湘西自治州城镇规划管理技术规定
第一章 总 则
第一条 为了加强城镇建设规划管理，保证城镇规划实施，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《湖南省〈城市规划法〉实施办法》、《湘西自治州州域城镇体系规划》和县市城市总体规划及有关规范规定，结合本州实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于各县市城镇规划区范围内各项建设工程。城镇个人居住用房参照本规定执行。临时建设不适用于本规定。
第三条 编制详细规划应当符合本规定。各项建设工程建设应当按照已批准的详细规划执行；尚未批准详细规划的，应按总体规划和本规定执行。
第二章 建设用地区划分类和适建范围
第四条 城市建设用地，按主要用途和功能分区基本原则，参照《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137—90），分类如下：
（一）居住用地（R）：
（二）公共设施用地（C）；
（三）工业用地（M）；
（四）仓储用地（W）；
（五）对外交通用地（T）；
（六）道路广场用地（S）；
（七）市政公用设施用地（U）；
（八）绿地（G）；
（九）特殊用地（D）。
第五条 居住用地（R），指居住小区、居住街坊、居住组团和单位生活区等各种类型的成片或零星用地。居住用地包括住宅用地、居住小区及小区级以下公共服务设施用地、道路用地和绿地。
（一）第一类居住用地（R1）：市政公用设施齐全，布局完整，环境良好，以低层住宅为主的用地；
（二）第二类居住用地（R2）：市政公用设施齐全，布局完整，环境较好，以多、中、高层住宅为主的用地；
（三）第三类居住用地（R3）：市政公用设施比较齐全，布局不完整、环境一般，或住宅与工业等用地混合交叉的用地。
第六条 公共设施用地（C），指居住区及居住区级以上的行政、经济、文化、教育、卫生、体育以及科研设计等机构和设施的用地，不包括居住用地中的公共服务设施用地。
（一）行政办公用地（C1）：行政、党派和团体等机构用地；
（二）商业金融业用地（C2）：商业、金融业、服务业、旅游业和市场等用地；
（三）文化娱乐用地（C3）：新闻出版、文化艺术团体、广播电视、图书展览、游乐等设施用地；
（四）体育用地（C4）：体育场馆和体育训练基地等用地，不包括学校等单位内的体育用地；
（五）医疗卫生用地（C5）：医疗、保健、卫生、防疫、康复和急救设施等用地；
（六）教育科研设计用地（C6）：高等院校、中等专业学校、科学研究和勘测设计机构等用地，不包括中学、小学和幼托用地。
第七条 工业用地（M），指工矿企业的生产车间、库房及其附属设施等用地。
（一）第一类工业用地（M1）：对居住和公共设施等环境基本无干扰和污染的工业用地；
（二）第二类工业用地（M2）：对居住和公共设施等环境有一定干扰和污染的工业用地；
（三）第三类工业用地（M3）：对居住和公共设施等环境有严重干扰和污染的工业用地。
第八条 仓储用地（W），仓储企业的库房、堆场和包装加工车间及其附属设施等用地。
（一）普通仓库用地（W1）：储存一般货物的普通仓库用地；
（二）危险品仓库用地（W2）：指储存易燃、易爆和剧毒等危险品的专用仓库用地。
第九条 对外交通用地（T），指铁路、公路、管道运输、港口和机场等城市对外交通运输及其附属设施用地。
（一）铁路用地（T1）：铁路站场和线路等用地；
（二）公路用地（T2）：高速公路和一、二、三、四级公路线路及长途客运站等用地，不包括村镇公路用地；
（三）管道运输用地（T3）：运输石油和天燃气等地面管道运输用地；
（四）港口用地（T4）：河港的陆域部分，包括码头作业区、辅助生产区和客运站等用地；
（五）机场用地（T5）：民用及军民合用机场用地，包括飞行区、航战区等用地，不包括净空控制范围用地。
第十条 道路广场用地（S），指市级、区级和居住区级的道路、广场和停车场等用地。
（一）道路用地（S1）：快速路、主要道路、次要道路和支路用地，包括交叉路口用地；
（二）广场用地（S2）：公共广场用地；
（三）社会停车场库用地（S3）：公共使用的停车场和停车库用地。
第十一条 市政公用设施用地（U），指市级、区级和居住区级的市政公用设施及其附属的建筑物（含构筑物，下同）和管理维修设施等用地。
（一）供应设施用地（U1）：供水、供电、供燃气和供热等设施用地，不包括电厂、煤气厂用地（纳入工业用地）；
（二）交通设施用地（U2）：公共客运交通、货运交通和其他交通设施用地；
（三）邮电设施用地（U3）：邮政、电信等设施用地；
（四）环境卫生设施用地（U4）：雨污水泵站、污水处理厂及粪便垃圾集运、堆放、处理等设施用地；
（五）施工与维修设施用地（U5）：房屋建筑工程、设备安装工程、市政工程、绿化、地下构筑物等施工及养护维修设施等用地；
（六）其他市政公用设施用地（U6）：消防、防汛等设施用地。
第十二条 绿地（G），指市级、区级和居住区级的公共绿地和生产防护绿地（包括其范围内的水域）。
（一）公共绿地（G1）：向公众开放，有一定游憩设施或装饰作用的绿化用地，包括各类公园和街头绿地；
（二）生产防护绿地（G2）：用于园林生产、隔离、卫生和安全防护等的绿化用地。
第十三条 特殊用地（D），指特殊性质的用地。
（一）军事用地（D1）：直接用于军事目的的军事设施用地，不包括部队家属生活区等用地；
（二）外事用地（D2）：外国领事馆及其生活设施等用地；
（三）保安用地（D3）：监狱、拘留所、劳改场所和安全部门等用地，不包括公安局和公安分局机关用地。
第十四条 各类建设用地的划分应遵循土地使用相容性原则，按经批准的详细规划执行。尚批准详细规划的，应按总体规划和《各类建设用地适建范围表》（见附表1，以下简称表一）的规定执行。
凡表一中未列入的建设项目，应由规划主管部门根据其对周围环境的影响和基础设施条件具体核定适建范围
凡须改变规划用地性质、超出表一规定范围的，应先提出调整规划，按规划调整的有关规定程序和权限批准后执行。
第三章 建筑容量控制指标
第十五条 新建、改建、扩建建设工程的建筑容量控制指标（含容积率和建筑密度，下同）应按本章的有关规定执行。
第十六条 新城区建筑用地面积大于或等于1万平方米、旧城区建筑用地面积大于或等于0.5万平方米的成片开发地区，应编制修建性详细规划，经批准后实施。
成片开发地区的详细规划，应先确定建筑总容量控制指标，在不超过建筑总容量控制指标的前提下，成片开发地区内各类建设用地的建筑容量控制指标可参照《建筑密度与建筑容积率控制指标》（见附表2，以下简称表二）的规定执行。
第十七条 新城区建筑用地面积小于1万平方米、旧城区建筑用地面积小于0.5万平方米的重要区域或地段的建筑用地，应编制修建性详细规划，经批准后实施。
新城区建筑用地面积小于1万平方米、旧城区建筑用地面积小于0.5万平方米的一般区域或地段的建筑用地，建筑容量控制指标在经批准的详细规划中确定的，应按批准的详细规划执行；尚无批准详细规划的，应当编制建设工程设计方案的总平面图，经批准后实施。其建筑密度控制指标应按表二的规定执行。
第十八条 表二规定的指标均为上限，适用于单一类型的建筑用地。对混合类型的建筑用地，其建筑容量控制指标应将建筑用地按使用性质分类规定后，按不同类型分别执行；对难以分类执行的建筑用地和综合楼用地，应按不同性质建筑的建筑面积比例和不同建筑容量控制指标换算建筑容量综合控制指标。
第十九条 对未列入表二的科研机构、大中专院校、中小学校、体育场馆、医疗卫生、文化艺术、幼托等设施的建筑容量控制指标，应按有关专业技术规定、规范执行。
第二十条 建筑基地未达到下列最小面积的，不得单独建设：
（一）低层居住建筑为300平方米；
（二）多层居住建筑为800平方米、建筑高度24米以下的多层公共建筑为1000平方米；
（三）高层居住建筑为2000平方米；
（四）建筑高度24米及以上的高层公共建筑为3000平方米。
建筑基地未达到以上规定的最小面积，但有下列情况之一，且确定不妨碍城市规划实施的，城市规划管理部门可予核准建设：
（一）按经批准的详细规划实施且对四周无影响的；
（二）邻接土地已经完成建设或为既成道路、河道或有其他类似情况，确实无法调整、合并的；
（三）因城市规划街区划分、市政公用设施等的限制，确实无法调整、合并的。
第二十一条 原有建筑的建筑容量控制指标已超出或达到本规定要求的，不得在原有建筑用地范围内扩建、加层。
第二十二条 各类建设用地内为社会公众提供公共开放空间的，在符合消防、卫生、交通等有关规定的前提下，可按下表的规定增加建筑面积，但增加的建筑面积总计不得超过核定总建筑面积的20％。
核定建筑容积率
FAR
每提供1平方米有效面积的开放空间，允许增加的建筑面积（平方米）
小于2
2.0
大于、等于2，小于4
3.0
大于、等于4，小于6
4.0
公共开放空间是指在建筑用地内，为社会公众提供的广场、绿地、通道、停车场（库）等公共使用的室内外空间（包括平地、下沉式广场和屋顶平台）。开放空间必须同时符合下列条件：
（一）沿城市道路、广场留设；
（二）任一方向的净宽度在6米以上，实际使用面积不小于150平方米；
（三）以净宽1.5米以上的开放性楼梯或坡道连接地面或道路，且与地面或道路的高差在±5.0米以内（含±5.0米）；
（四）向公众开放绿地、广场的，应设置座椅等休息设施；
（五）建设竣工后，应设置相应标志，并交有关部门管理或经批准由建设单位代管；
（六）常年开放，且不改变使用性质。
第四章 建筑间距
第二十三条 建筑间距应符合本章的规定和消防、卫生、环保、工程管线和建筑保护等方面的要求。
第二十四条 建筑间距以建筑檐口高度及建筑方位角作为计算的基本依据。
第二十五条 根据日照、通风要求和城镇建设用地的实际使用情况，多、低层居住建筑的间距应符合下表规定：
（一）平行布置和垂直布置间距控制
布置
区位
方位
平行布置
垂直布置
最小建筑间距6米
新区
旧区
新区
旧区
0-45°
1.1Ｈ
0.8Ｈ
0.6Ｈ
0.5Ｈ
≥45°
0.9Ｈ
0.6Ｈ
0.5Ｈ
0.4Ｈ
（二）非平行也非垂直布置时的间距控制区
区
位两建筑夹角
新区
旧区
最小建筑间距6米
Ｒ≤30°
最窄处按平行方式控制
30°<Ｒ<60°
0.7Ｈ
0.6Ｈ
Ｒ≥60°
最窄处按垂直方式控制
注：表中方位为正南向（0度）偏东（西）的方位角；表中Ｈ为南向建筑檐口高度；表中Ｒ指两栋居住建筑之夹角
第二十六条 居住建筑计算间距时，其南向建筑檐口高度Ｈ的确定：
（一）多层居住建筑底层有商店或其它非居住用房，底层连成一片的，可扣除底层高度；
（二）两建筑室外地坪有高差，其南向建筑计算高度Ｈ，可增加或减去室外地坪相对高差。
第二十七条 低层居住建筑的山墙间距不小于4.5米，多层居住建筑的山墙间距不小于6米（第三十四条第五款情况除外）。对按此规定不能满足消防间距或通道要求的，应按消防间距或通道要求控制。
第二十八条 高层居住建筑与其他居住建筑的间距，应保证受遮挡的居住建筑的居室大寒日满窗日照的有效时间不少于连续一小时，并符合下表规定：
（一）高层居住建筑平行布置时的间距
方 位
间距类区
间
距
高 度
新区
旧区
0º~45º
H<50m
24+0.2H
17+0.2H
H≥50m
29+0.1H
22+0.1H
≥45º
H<50m
22+0.1H
15+0.1H
H≥50m
25+0.05H
18+0.05H
注：表中方位为正南向（0度）偏东（西）的方位角；表中Ｈ：当方位角<45度时为南向建筑檐口高度，当方位角≥45度时为相邻较高建筑檐口高度
（二）高层居住建筑与高层居住建筑垂直布置时的间距
1、南北向的间距，高层居住建筑与其北侧高层居住建筑的间距不小于南侧高层建筑高度的0.3倍，且其最小值为15米；
2、东西向的间距，高层居住建筑与其东（西）侧高层居住建筑的间距不小于较高高层建筑高度的0.3倍，且其最小值为13米；
3、建筑山墙宽度大于18米的，其间距按平行布置的居住建筑控制。
（三）高层居住建筑与多、低层居住建筑平行布置时的间距
1、高层居住建筑与其北侧多、低层居住建筑的间距按本条（一）方位0度～45度的规定控制；
2、高层居住建筑与其东（西）侧多、低层居住建筑的间距按本条（一）方位≥45度的规定控制；
3、高层居住建筑与其南侧多、低层居住建筑的间距按南侧多、低层居住建筑控制，但最小值为13米。
（四）高层居住建筑与多、低层居住建筑垂直布置时的间距不小于13米。
（五）高层居住建筑与高、多、低层居住建筑既非平行也非垂直布置时的间距：
1、当两幢建筑的夹角小于、等于45度时，其最小间距按平行布置的居住建筑控制；
2、当两幢建筑的夹角大于45度时，其最小间距按垂直布置的居住建筑控制。
（六）高层居住建筑的山墙与高、多、低层居住建筑的山墙间距，按消防间距的规定控制，山墙有居室窗户的，不小于13米。
第二十九条 非居住建筑（第三十一条所列的非居住建筑除外）的间距，应符合各专业规范要求，无专业规范要求的，应符合下列规定：
（一）高层非居住建筑平行布置的间距
1、南北向的，不小于南侧建筑高度的0.4倍，且其最小值为18米。
2、东西向的，不小于较高建筑高度的0.3倍，且其最小值为13米。
（二）高层非居住建筑与多层非居住建筑平行布置时的间距最小值为13米。
（三）多层非居住建筑平行布置时的间距最小值为10米。
（四）低层非居住建筑与高、多、低层非居住建筑平行布置时的间距按消防间距的规定控制，但最小值为6米 。
以其他形式布置的非居住建筑间距，按消防间距的规定控制。 第三十条 非居住建筑与居住建筑的间距，应符合下列规定：
（一）非居住建筑位于居住建筑南侧或东西侧的，其间距按第二十四条至第二十八条的规定控制；
（二）非居住建筑（第三十一条所列的非居住建筑除外）位于居住建筑北侧的，其建筑间距按同型布置方式的居住建筑间距要求折减20%控制，其间距最小值低层不小于6米，多层不小于9米，同时须满足消防和各专业规范要求；
（三）非居住建筑的山墙与居住建筑的山墙间距，按消防间距的规定控制。
第三十一条 医院病房楼、休（疗）养院住宿楼，以及幼儿园、托儿所生活用房和大、中、小学教学楼与相邻建筑的间距，须在同型布置方式居住建筑的间距要求上提高10%，同时须满足各专业规范要求。
第三十二条 单位内部居住建筑新建、改建、扩建的建筑间距按规定执行确有困难的，根据具体情况，在按规定程序取得相邻建筑居民同意的书面材料后，经规划主管部门核定可适当折减间距。
旧城区改造毗邻周边单位或个人永久性建筑建设时，建筑间距按规定执行确有困难的，在满足消防、交通规定前提下，根据具体情况，在按规定程序取得相邻单位及居民同意的书面材料后，经规划主管部门核定可适当折减间距。
第五章 建筑物退让
第三十三条 沿建筑基地边界和城镇道路、公路、河道、铁路、轨道交通两侧以及电力线路保护区范围内的建筑物，其退让距离应符合本章规定，符合消防、环保、防汛和交通安全等方面的要求。
第三十四条 沿建筑基地边界的建筑物，其离界距离按以下规定控制：
（一）各类建筑的离界距离，按《湘西自治州建筑离界距离控制》（见附表3）规定的建筑物高度的倍数控制，但不得小于最小距离。
（二）界外是居住建筑的，除须符合本条（一）项离界距离的规定外，须同时符合第四章建筑间距的有关规定。界外是公共绿地的，按有关规划确定离界距离，但各类建筑的最小离界距离按照本条（一）项非居住建筑的离界距离控制。
（三）毗邻用地建设，如相邻方有永久建筑物，新建建筑物在满足消防、交通间距要求的情况下，离界距离不足的，应征得相邻方书面同意后，由规划主管部门核定离界距离。
（四）地下建筑物的离界间距，不小于地下建筑物深度(自室外地面至地下建筑物底板的底部距离)的0.7倍；按上述离界间距退让边界，或后退道路规划红线距离要求确有困难的，应采取技术安全措施和有效施工方法，经相应的施工技术论证部门评审，并由原设计单位签字认定后，其距离可适当缩小，但其最小值不小于3米，且围护桩和自用管线不得超过基地界限。
相邻新建高层商业办公建筑地下室按规划应设置连接通道的，通道宽度不小于4米，净高度不小于2.8米，并由相关建设单位负责实施各自基地的通道部分。
（五）经批准的详细规划（含总平面布置图）的毗邻用地建筑离界距离按批准的规划执行。某些毗邻用地的建设项目，考虑沿街景观、土地利用以及其他类似情况，在满足消防、交通及建筑功能等要求的前提下，经规划主管部门核定，可允许其在界线（用地红线）处接建。
（六）毗邻用地建设，如界线（用地红线）为非规则线型或与建筑长轴线不平行，应根据第四章建筑间距的规定设定建筑位置，定位后分摊合理的离界用地（或调整用地），但其最近离界距离不得小于附表3的最小距离。
（七）教学楼、病房等建筑离界应增加的间距应留在其用地红线内。
（八）危险品库、油库、液化气瓶库及其他危及四邻安全的建筑物、构筑物，其安全防护距离应留在其用地范围内。
但离界距离小于消防间距时，应按消防间距的规定控制。
第三十五条 沿城市道路两侧新建、改建建筑，除经批准的详细规划另有规定外，其后退道路规划红线的距离不得小于《湘西自治州建筑后退道路规划红线距离控制》（见附表4）所列值。同时应符合第四章建筑间距的有关规定。
第三十六条 新建影剧院、游乐场、体育馆、展览馆、大型商场等有大量人流、车流集散的多、低层建筑（含高层建筑裙房），其面临城市道路的主要出入口后退道路规划红线的距离，除经批准的详细规划另有规定外，不得小于10米，并应留出临时停车或回车场地。
第三十七条 城市主次道路交叉口四周的建筑物后退道路规划红线的距离，在满足交叉口视距三角形界限要求的前提下，多、低层建筑不得小于15米，高层建筑不得小于20米（均自道路规划红线直线段与曲线段切点的连线算起）。
第三十八条 建筑物的围墙、基础、台阶、管线、阳台和附属设施，不得逾越道路规划红线。
在规定的后退道路规划红线的距离内，不得设置零星建筑物；雨蓬、招牌、灯饰等可适当突入道路规划红线，但其离室外地面的净空高度不得小于3米。
第三十九条 在村镇、城镇范围以外公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道）外缘起应划定建筑控制区，除规划另有规定外，建筑控制区的宽度规定如下：
（一）国道不少于20米；
（二）省道不少于15米；
（三）县道不少于10米；
（四）乡道不少于5米；
（五）高等级公路（含匝道）不少于30米；高速公路的连接道不少于20米。
在公路建筑控制区内，除公路防护、养护需要以外，不得新建、改建、扩建建筑物或者构筑物，可耕种或绿化；经规划管理部门、交通公路管理部门、国土资源管理部门批准，可开挖沟渠、埋设管道、架设杆线、开辟服务性车道等。
沿穿越村镇、城镇的公路两侧新建、改建、扩建建筑物，可按村镇、城镇规划进行管理，但建筑物后退公路规划红线的距离不得小于5米，并满足行车视矩。
第四十条 沿河道规划蓝线（城市总体规划确定的长期保留的河道规划线）两侧新建、扩建建筑物，其后退河道规划蓝线的距离不得小于6米。同时应符合河道管理等有关规范和规定要求。
第四十一条 沿铁路两侧新建、扩建建筑工程，应符合以下规定：
（一）高速铁路两侧的建筑工程与轨道中心线的距离不得小于50米；铁路干线两侧的建筑工程与轨道中心线的距离不得小于20米；铁路支线、专用线两侧的建筑工程与轨道中心线的距离不得小于15米；铁路两侧的围墙与轨道中心线的距离不得小于10米，围墙的高度不得大于3米。
（二） 铁路弯道处的建设工程与轨道中心线的距离须经铁路主管部门审核后确定。
（三）铁路两侧的高层建筑、高大构筑物（水塔、烟囱等）、危险品仓库和厂房、油库等与轨道中心线的距离须经铁路主管部门审核后确定。
（四）在铁路道口附近进行建设的，须符合铁路道口管理的有关规定。
第四十二条 在电力线路保护区范围内，不得新建、改建、扩建建筑物。电力线路保护区的范围按相关规定执行。
第四十三条 在文物保护单位和建筑保护单位周围的建设控制用地范围内新建、改建、扩建建筑物，其控制线应符合有关保护规定，并按经批准的详细规划执行；尚无详细规划的，应先编制详细规划，经批准后实施；确需立即建设的，由规划主管部门商有关部门共同确定。
第六章 建筑物的高度控制
第四十四条 建筑物的高度控制应符合本章规定，应符合日照、建筑间距、消防等方面要求。
第四十五条 在有净空高度控制的飞机场、气象台、电视台、电台、无线电通讯、卫星信号通道等设施周围新建、改建建筑物，其控制高度应符合有关净空高度限制的规定。
第四十六条 在文物保护单位和建筑保护单位周围的建设控制地带内新建、改建建筑物，其控制高度应符合建筑和文物保护的有关规定，并按经批准的详细规划执行；尚无批准详细规划的，应先编制城市设计或建筑设计方案，进行视线分析，提出控制高度和保护措施，经建筑和文物保护专家小组评议后，由规划主管部门会同有关部门核定。
第四十七条 沿城市道路两侧新建、改建建筑物的控制高度，除经批准的详细规划另有规定外，应符合下列规定：
（一）沿路一般建筑的控制高度（H）不得超过道路规划红线宽度（W）加建筑后退距离（S）之和的1.5倍，即：H≤1.5（W+S）；
（二）沿路高层组合建筑的高度，按下列分式控制：
A≤L（W+S）
分式中：A—沿路高层组合建筑以1：1.5（即56.3度）的高度角在地面上投影的总面积，L—建筑基地沿道路规划红线的长度，W—道路规划红线宽度，S—沿路建筑的后退距离。
第四十八条 直接紧临广场、河道、电力线路保护区的道路，其道路两侧建筑物控制高度的计算，可将广场、河道、电力线路保护区的50％宽度计入道路规划红线宽度内。
第七章 市政公用设施及管线
第四十九条 城市环卫设施建设，有批准详细规划的，按详细规划执行；没有详细规划的，应符合下列规定：
（一）公共厕所设置
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试论宅基地使用权
王明水
【内容提要】宅基地使用权是用益物权的一种，我国现阶段调整宅基地使用权的法律规范数量极少，且大部分是一些规范性文件，效力层次比较低。《物权法》虽把宅基地使用权作为独立的一章加以规定，也仅有四个条文，规定比较简单，无法涵盖宅基地使用权的诸多内容。本文通过对宅基地使用权的概念特征、宅基地使用权设定、变更的生效条件和现阶段宅基地使用权能否流转等问题进行了探讨，并对农村宅基地使用权制度的完善提出了看法。
【关键词】宅基地使用权 设定 流转 法律思考
宅基地使用权是用益物权的一种，《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》），以专章的形式规定了“宅基地使用权”。宅基地使用权不仅关系到农民群众的切身利益，而且关系到农村的稳定和繁荣，关系到着国家和社会的可持续发展。因此，研究和探讨宅基地使用权，对全面地保护农民的利益，促进农村经济的发展和农民生活水平的提高有着十分重要的意义。
一、 宅基地使用权的概念及其特征
宅基地属于集体建设用地的一种。宅基地使用权是指农村集体经济组织的成员依法享有的在农村集体所有的土地上建造个人住及其附属设施的权利。宅基地使用权是用益物权的一种，宅基地包括建有房屋的和将要建造房屋的空白宅基地，其所有权归集体经济组织，农村村民只有使用权。《物权法》第一百五十二条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有的占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”概括起来，宅基地使用权有以下几个特征：
1、主体的特定性。宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织的成员，只有集体经济组织内的成员和农户才有资格向其所在的集体经济组织申请农村宅基地使用权。城镇非农业户口的居民以及集体经济组织以外的人一般不能申请宅基地。
2、设定的限制性。根据现行的土地管理法规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。
3、权利的福利性。农村村民取得宅基地使用权基本上是无偿的或仅支付很少的费用，只要符合法定的申请条件,就可以取得宅基地使用权，获取基本的生活条件。当农村村民在取得农村宅基地使用权后可以世代使用，并且这种使用是受法律保护的,任何单位和个人不得随意侵犯，且宅基地上的房屋消灭后,使用权人对宅基地的使用权仍然存在,可以重新建造房屋。目前，在我国农村还有很多农民居住在世代相传的“老宅子”里。这种宅基地使用的无偿性和永久性，表明宅基地使用权具有一定的福利性质。
二．宅基地使用权取得、变更的生效要件
根据现行的法律规定，我国宅基地使用权的取得、变更采用的是登记对抗主义，而非登记生效主义。宅基地使用权不以登记为生效要件，未经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，无需进行变更或注销登记：
1、我国现行法律没有规定登记是设定宅基地使用权的生效要件，未经登记，宅基地使用权依然生效。《物权法》第153条规定：宅基地使用权的取得、行使和转让适用土地管理法等法律和国家的有关规定。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第62条第三款规定：农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。安徽省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第44条第二款规定：农村村民建住宅，由本人提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准；其中，占用农用地的，依照《土地管理法》第四十四条的规定办理农用地转用审批手续。从上述宅基地使用权设定的法律规定看，宅基地使用权只要经过乡（镇）人民政府审核，县级人民政府批准即可，没有规定设定宅基地使用权以登记为生效要件。宅基地使用权和建设用地使用权同属于用益物权，但《物权法》第139条就明确地规定了设立建设用地使用权的，应当向登记机构申请建设用地使用权登记。建设用地使用权自登记时设立。登记机构应当向建设用地使用人发放建设用地使用权证书。
2、宅基地使用权人可自愿申请宅基地使用权登记。现行的土地管理法规虽然没有设立宅基地使用权必须登记的法律规定，但当事人根据具体情况，自愿申请宅基地使用权登记的，应给以登记。国土部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）中就提出了加强农村宅基地记发证的要求。根据该通知精神，市、县国土资源管理部门在村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地，提出了要加快农村宅基地土地登记发证工作，以充分发挥地籍档案资料在宅基地监督管理上的作用。《物权法》第155条规定： 已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。可见，土地管理相关法规鼓励当事人申请宅基地使用权的登记。
3、宅基地使用权的变动以占有为其公示方法。宅基地使用权是物权的一种，属于不动产权利，依据物权法的规定，不动产物权以登记为其公示方法，但现行法规没有规定宅基地使用权的登记制度。究其原因，主要是宅基地使用权的主体在现行法下仅限于本集体经济组织的成员，相互熟悉，再加上现行法律限制宅基地使用权的流转，本村村民占有宅基地上的房屋即足以公示其对相应范围内的宅基地享有使用权，因此，宅基地使用权的变动可以以占有为其公示方法，但已经登记的宅基地使用权变动的，应按《物权法》第155条规定及时办理变更登记或注销登记。
三、宅基地使用权现阶段具有不可流转性
对于农村宅基地使用权能否转让，学界有不同的观点，有的学者认为，宅基地使用权可以在城乡之间自由转让；反对者则主张，农村宅基地使用权不能在城乡之间转让，只能在农村集体经济组织内部进行。笔者通过对现行土地管理法规的研究，认为我国现阶段禁止农村宅基地的流转，宅基地使用权不能进入通常的民事流转或交易。
1、现行法规严格限制宅基地使用权的自由流转。《土地管理法》第63条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。根据该条规定，宅基地的使用权不可以转让。《物权法》第一百八十四条下列财产不得抵押之第二款规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外”，我国《担保法》第三十七条也早已作了相应的规定，不允许以宅基地使用权设定抵押。1999年5月6日国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条第二款规定：“农村的住宅不得向城镇居民出售。”2004年12月24日国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》强调：“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”通过以上规定可以看出，现行法律确定宅基地使用主体仅限于农民，无论宅基地及建于其上的房屋均不得向外转让。《土地管理法》第62条第四款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”国土资源部2004年发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》规定：“宅基地转让须符合规定条件，购买人必须为房屋所在地本集体经济组织成员，我国农村宅基地使用权一般在本集体经济组织内部转让。”根据以上规定确定：我国宅基地及建筑于其上的房屋不得抵押、不得转让、不得出租，宅基地使用权人享有的权利仅限于占有和使用。
2、农村宅基地的福利性质及社会保障功能，不允许农村宅基地在城乡之间自由转让。目前，我国农村宅基地制度具有确保农民的基本生活居住条件，最终维护农村社会秩序的稳定的意义。根据现行的土地管理法规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，确保了每户农民都能得到一块栖身之地。无论贫富，结果均等，富者不能多占，贫者不会少得，体现了强烈的社会公平，实现了基本的社会保障。宅基地使用权不得抵押、转让或被强制执行，确保了每户居民不因贫穷而流离失所，能真正起到使农户安居乐业的作用。如果允许流转，一旦农民进城打工无法在城市立足，丧失了生活来源，将会沦为无居无业的失地农民，因此，在农村村民社会保障制度尚未完全建立的情况下，限制农村宅基地使用权流转有利于农村社会稳定。
3、我国人多地少的现状不允许宅基地自由流转。我国面临的人地矛盾是世界上最突出的,我国用不到世界10%的耕地,养活占世界20%左右的人口。随着城市化进程的加快,我国耕地呈逐年减少的态势。现行中国耕地红线是18亿亩。2009年6月23日国务院新闻办公室举行新闻发布会，国土资源部提出“保经济增长、保耕地红线”行动，坚持实行最严格的耕地保护制度，耕地保护的红线不能碰。在人多地少的现实困境下,切实保护农业用地是我国的基本国策,是各级政府都必须关切的头等大事。在可垦荒土地不多,人口快速增长的情况下,宅基地多是从农用地中分离出来的。如果允许宅基地使用权流转,在高额利润的驱使下,许多农户会利用各种方式侵占农用地建筑房屋,获取收益。为了保护农用地,稳定粮食生产,必须严格限制农用地转为建设用地,严格禁止宅基地流转。
四、完善宅基地使用权制度的几点思考
近年来，随着农村经济的发展和农民物质文化生活水平的不断提高，农村住宅建设进入了新的发展时期，农村宅基地总体上纳入了依法管理轨道。但当前也存在一些问题，一些村庄不同程度地存在着建新不拆旧、一户多宅、超标准占用宅基地以及未批先占、抢占、越权批地、非法转让宅基地等问题，既影响了保护耕地基本国策的贯彻落实，也不利于农村村庄建设和经济发展，也扰乱了土地管理和村庄建设秩序，而且也容易产生宅基地纠纷和资源浪费，引发社会矛盾和不安定因素，给农村社会稳定带来不良影响。这些问题的存在，与现阶段宅基地使用权制度存在的缺陷有很大关系。为此，有必要对现行的宅基地管理制度进行完善。
1、完善宅基地使用权立法。我国现阶段调整宅基地使用权的法律规范数量少，而且大部分是一些规范性文件，效力层次比较低，《物权法》虽把宅基地使用权作为独立的一章加以规定，但也仅只有四条（152条-155条）的内容，对宅基地使用权的规定比较简单，无法涵盖宅基地使用权的诸多内容。虽然土地管理法等规定了与宅基地使用权相关的一些内容，但是没有形成完整的宅基地使用权制度。因此，应进一步完善宅基地使用权法立法，建立完整的宅基地使用权制度，对宅基地使用权的概念、取得方式、生效条件、权利行使、消灭、流转、法律责任等内容作出详细规定。
2、建立宅基地使用权登记制度。宅基地使用权属于不动产物权，根据物权法的规定，不动产物权的设立、变更、消灭应进行登记，而现阶段农村宅基地使用权登记制度欠缺。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发〔2008〕146号），对加强农村集体土地管理和农村集体土地登记工作提出了要求，但均不属于法律的强制规定，且进展缓慢，农民主动登记的不多，不利于农村宅基地管理，不利于有效地节约和保护耕地。因此，建立宅基地使用权登记制度，对宅基地使用权的取得、变更实行登记生效主义大有不要。
3、规范宅基地使用权的继承。根据现行的法律规定，宅基地所有权本身属于农村集体所有，使用权人只能是本集体经济组织的成员。宅基地本身不能继承，但宅基地上的房屋属于公民的财产，可以依法由继承人继承的，根据地随房走的原则，宅基地可由继承人继续使用。对照前述规定，如果继承人是本村村民的，继承人有权继承不存在争议；但如继承人不是本集体经济组织成员，包括其它集体经济组织的农民和城镇居民，如果允许继承，与现行土地管理法及相关法规规定宅基地使用的对象为本集体经济组织成员相悖。即使继承人是本集体经济组织成员继承后其宅基地面积超过规定标准的如何处理，现行法规也没有规定，对此，有必要对农村宅基地上的不动产继承问题从法律层面上加以规定。
4、适度放松宅基地使用权的流转。我国现阶段对农村宅基地的流转持否定态度，但如果完全禁止宅基地使用权的流转又不完全符合农村的实际，不能促进用益物权使用价值的实现，更不能体现农村宅基地的资产价值。为此，有必要在制度上作出规定，对宅基地的使用权的流转适度放宽，对下列条件的农户可允许转让宅基地使用权及其宅基地上的房屋：一是有稳定的非农职业，且已参加了社会保障的。二是已经在城市购买商品房，且全家迁入城市生活。三是宅基地已经超过标准面积，允许流转超过标准面积的宅基地。四是有两处以上宅基地，允许流转其中一处宅基地。在转让对象上可区分单纯农村宅基地使用权的转让和农村宅基地上有房屋的宅基地使用权的转让，允许未建房屋农村宅基地使用权在本集体经济组织内部，允许宅基地上有房屋的宅基地使用权在不同经济组织的农户之间转让。
【参考文献】
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