现代政府理念及其在行政许可法中的体现

湖北伟宸律师事务所 张绍明

（汉口新华下路9-1号 邮政编码：430015）
　
在早期自由资本主义社会，依法行政的思想基础主要是社会契约论和自由放任主义学说。社会契约论认为，国家是人类缔结的社会契约的产物。这份社会契约规定了国家设立、存在的宗旨是保护社会个体的天赋权利与自由。因此，国家权力除了保护社会个体的权利与自由之外，别无它用，不能越雷池一步。在这样的思想学说指导下，“管得最少的政府就是最好的政府”就成为政府执政的理念,社会奉行“适者生存”法则，为充分发挥个体自由竞争的能力，国家在社会生活中只扮演着一个“守夜人”的角色，此时的国家被称为“夜警式”国家。随着资本主义的发展，20世纪后，从德国《魏玛宪法》的制定开始，人们逐渐否认个人主义的极端化，强调国家对个人生存权的保障。国家对人民的生存照顾之则日益受到重视，国家逐渐向“福利型”国家发展。人们对行政权的主动作为产生了强烈的期待。此时，“能提供最好服务的政府是最好的政府”已成为政府行政的理念。在这样的理念指导下，政府再也不是过去的无为而治的守夜人，而是较多地规定了国家对个人的照顾义务，“从摇篮到坟墓，都有行政权在作用”。
行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后又一部规范政府行为的重要法律，集中体现了现代政府执政为民的宗旨，体现了现代政府作为“福利型”政府、“服务型”政府的理念，具体表现在：
一、现代政府是有限的政府而非全能的政府
在计划经济体制下，政府的作用是全方位的，不仅要发挥维护公共秩序和社会利益的作用，而且要发挥分配资源、安排生产等作用，其结果是政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事。行政许可法严格限制设定行政许可的事项范围，《行政许可法》第十三条规定了四项不必设定行政许可的事项：公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。通过以上四种方式可以规范的，都可以不设定行政许可。这充分表明：在社会主义市场经济条件下，政府的作用和权力的行使应当是有限的，应有所为、有所不为。政府的作用是为市场竞争创造公平宽松的制度环境，为市场主体提供良好服务，解决市场机制解决不了也解决不好的问题，现代政府应该是一个有限的政府而不能是一个“保姆式”的政府。

二、现代政府是法治的政府而非人治的政府

长期以来，一些政府机关及其工作人员片面地认为政府就是行使权力、管理社会、约束相对人行为的，把行使权力当作政府唯一的存在方式，忘记了政府应当承担的责任。于是，实践中不断出现争夺审批权、处罚权、强制权、收费权等现象，也产生了漠视相对人权利的各种官僚主义。为防止行政机关借行政许可争权夺利，在行政许可权的设定上，行政许可法的规定比行政处罚法更加严格，它排除了国务院部委规章设定行政许可的可能性，规定只有省一级人民政府的规章能设定行政许可，剥夺了较大市政府设定行政许可的权利。这是行政许可法的重要贡献，也是现代政府依法行政的充分体现。
三、现代政府是服务型政府而非管理型政府
　传统的行政理念是“政府中心主义”，它简单地将管理方与被管理方对立起来，以为双方只是管制与服从的关系，习惯于“管”字当头，“罚”字殿后。现代政府最大的特点在于它的职能已经发生改变，即政府的职能主要是给付职能或者称之为服务职能。行政许可法把便民、高效作为立法的重要原则之一，体现出浓重的亲民、便民的服务色彩。它规定行政许可既可以由相对人自己提出，也可以委托代理人提出；规定可以用现代化手段提出申请；规定行政许可申请书文本应又行政机关免费提供，行政机关应将行政许可的办事程序公开公示等，体现出“服务是政府的天职”、“管理就是服务”的现代政府理念。
四、现代政府是公开透明的政府而非神秘型的政府
　信息公开、透明正逐渐成为现代政府的行为准则和目标。公开、透明的基本要求是，行政权力运作的主体、依据、程序是公开的；行政权力运作的过程是开放的，公众可以依法参与。行政许可法将公开、透明问题由道德自律转变为法律强制，规定了行政许可的申请、受理程序，审查、决定程序，听证程序。并规定起草设定行政许可的机关应当采取听证会、论证会的形式征求社会各界的意见，保证行政许可的设定公开透明。对已经设定的行政许可，行政许可法同样规定有定期评价制度。这些措施有利于保障公民对行政管理事务的知情权、参与权和监督权，促进了政府行政措施的公开透明。
五、现代政府是诚信的政府而非无信的政府
诚信是建立现代市场体系的必要条件，也是规范市场经济秩序的治本之策。建设社会信用，首先政府要讲信用。如果政府在决策上随意性大，甚至出尔反尔，其结果不仅降低了政府的公信力，而且损害行政效率，影响政府的权威和形象。行政许可法首次以法律的形式确立了行政领域的诚实信用、信赖保护原则。按照这一原则，行政机关必须做到：一是所发布的信息必须真实可靠，政策要相对保持稳定，确需变更的要尽可能事先规定过渡期，给百姓明确的预期；二是所作的决定、政策不能朝令夕改、出尔反尔；三是因客观原因，为了维护公共利益，政策、决定确需改变的，由此给百姓造成财产损失，行政机关要依法予以补偿。
　　六、现代政府是人本的政府和亲民的政府
以人为本是现代管理理念的出发点和归宿。党的十六届三中全会提出，“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”行政许可法的立法宗旨之一是方便群众，保障公民、法人和其他组织的合法权益，要求设定行政许可必须遵循促进经济、社会和生态环境协调发展的原则，体现出法以民为本的鲜明特色。行政许可法规定行政许可原则上不收费，没有规定收费的一律不准收费，依法收费的应当按照规定的标准收费。收费必须收支两条线，不得强迫相对人搭配购买相关商品或服务。体现出行政的目的不是与民争利而是予民以利，是对付行政许可乱收费的尚方宝剑。
一位学者根据权力运用曾将社会历史分为三个时期：一是黑铁时期，即权力要人民做什么就做什么的时期；二是黄金时期，即权力认为人民需要什么就谋求什么的时期；三是钻石时期，即人民需要什么，权力就服务什么的时期。封建专制下的政府是黑铁政府，它靠恐吓和武力维持统治；自由资本注意时期的政府是黄金政府，它象是一位守夜人，守护着个人的私有财产；现代政府是钻石政府，它关心个体、服务大众、行政为民、以人为本。我国政府职能的转换，政府行政理念的转变需要有一个循序渐进的过程，但毕竟在向前大踏步地迈进，行政许可法的颁布和实行就是一个很好的例证！


国家林业局


国家林业局关于加强灾后重建造林使用种苗质量管理的通知

林场发[2008]50号

　
各有关省、自治区、直辖市林业厅（局）：

2008年年初，我国南方大部分省区遭受了特大雨雪冰冻灾害，对整个林业生产和职工生活造成了很大影响，林木种苗损失惨重。为及早做好种苗准备，强化种苗调用中质量管理，确保2008年造林任务完成，现就有关事宜通知如下：

一、提高认识，科学重建

林木种苗是林业建设的基础和保障，是促进林业发展的关键。林木种苗质量的优劣，对造林绿化的影响不是一年、几年，而是一代几代，直接关系到造林成效，关系到林业与生态建设的百年大计。各地在灾后恢复重建造林种苗供应选用过程中，一定要本着对国家、对人民高度负责的态度，按照科学发展观的要求，坚持“适地适树适种源”、“以种为本，以质为先”的原则，实事求是，以苗定造，优先使用良种造林，不能走“有种就育，有苗就用”的老路，更不能降低标准使用种苗，宁可慢些，也要好些，避免出现新的低产林或小老树。要以这次灾后重建为契机，进一步优化林种树种结构，提高林分质量和营林水平，努力转变林业发展方式，提高林地生产力。

二、制定规划，分步实施

各地要组织力量深入山头地块，深入场圃基地，对种苗受灾情况进行系统评估，分别对苗圃基础设施、种子苗木生产基地和母树进一步开展深入调查，摸清受灾面积、数量，灾害程度、结构等，科学分析灾害的特点，制定切实可行的灾后重建规划和实施方案，按照“修复设施，恢复生产；快速繁育，组织供应；调整结构，确保质量；培育良种，加强贮备”的基本思路，本着分步实施，先急后缓、先易后难的原则，首先尽快恢复种苗基础设施，包括大棚、温室修复重建，尽快恢复生产能力，采取容器育苗、组培育苗等快速育苗措施，保障2008年造林种苗供应，稳定种苗市场价格。其次要对种子生产基地进行全面清理，分别对折干、折枝情况，采取切实有效措施，对母树林和采种基地能保留的母树尽量通过修枝、复壮、防治病虫害、抚育管理等措施促进结实，确保2009年乃至今后一段时间种子产量；对种子园、采穗圃损失严重的可以重新嫁接进行升级换代，提高良种化水平，同时通过这次灾情调查，筛选出一批抗寒、抗雪压树种，进行选优和建园；对种质资源库及时清理、复壮，最大限度保留基因资源。

三、加强监管，严格执法

各地要加强对本辖区内种苗质量的监督管理，加大检查力度，杜绝关系苗、人情苗；要调拨和使用有生产经营许可证、标签和检验合格证的单位和个人的林木种苗；要加大对生产经营假劣种苗案件的查处力度，对以各种名义索取回扣、手续费的，要按照有关规定严肃查处；严格实行种苗质量检验制度，杜绝质量不合格种苗的调拨和使用，在种苗调拨前要按照国家和地方标准进行质量检验，并填写质量检验证书，明确责任，实行种苗质量责任追究制度。

四、加强种子贮备，确保用种安全

林木种子生产受自然因素制约，结实丰歉年明显，因此，建立林木种子贮备制度，以丰补歉尤为重要。从这次受灾省区看，一旦发生不可抗拒的自然灾害，就暴露出种子供应不足等问题。各地要积极与发展改革和财政管理部门沟通协调，积极争取林木种子贮备金制度，提高抵御自然灾害的能力，保障林业建设用种安全。

五、高度重视良种建设，积极建立长效机制

长期以来，我国林木良种基地建设尚有投入而维护经营缺乏投入的状况，严重制约着林木良种的长远发展。各地要积极争取财政部门的理解和支持，探索建立良种基地建设和管理长效机制，实行林木良种补贴，惠及广大林农群众。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国家林业局

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二00八年三月十三日