江西省人民政府


江西省水政监察规定
江西省人民政府


（2000年5月19日江西省人民政府第44次常务会议讨论通过）


第一条 为保障水法律、法规、规章的实施，加强水政监察工作，维护正常水事秩序，根据《中华人民共和国水法》、《江西省实施〈中华人民共和国水法〉办法》等法律、法规，结合本省实际，制定本规定。
第二条 本规定所称水政监察，是指县以上水行政主管部门依法对单位和个人遵守水法律、法规、规章的情况进行监督检查和对水事违法行为进行查处的行政执法活动。
第三条 凡在本省行政区域内实施水资源监察、河道监察、水土保持监察、水工程监察、防汛和水文设施监察等水政监察活动，必须遵守本规定。
第四条 县以上水行政主管部门负责本行政区域内的水政监察工作，其所属的水政监察组织行使同级水行政主管部门委托的水政监察职权，业务上接受上一级水政监察组织的指导。
各级水行政主管部门所属的重要水利工程管理单位可以根据同级水行政主管部门的委托，在同级水行政主管部门所属的水政监察组织的指导下开展其管理范围内的水政监察工作。
水政监察组织是指依法受水行政主管部门的委托实施水政监察的专职执法队伍。
第五条 各级水行政主管部门应当加强水政监察组织的建设和管理，建立健全水政监察制度，规范水政监察行为。
第六条 水政监察以法律、法规和规章为依据。
第七条 水行政主管部门依法独立行使水政监察职权，不受其他行政机关、社会团体和个人的非法干涉。
从事水事活动的单位和个人必须遵守水法律、法规、规章，接受水行政主管部门的监督检查。
第八条 对举报水事违法行为、协助查处水事违法案件或者在水政监察工作中作出显著成绩的单位和个人，由县级以上人民政府或者水行政主管部门给予表彰、奖励。
第九条 水政监察组织的职责是：
（一）监督检查《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国防洪法》等水法律、法规、规章的贯彻执行情况；
（二）受理对水事违法行为的检举、控告；
（三）制止水事违法行为，调查水事违法案件；
（四）依照法律、法规和规章的规定，征收水利行政事业性规费，并按收支两条线的有关规定管理；
（五）检查下级水政监察组织的行政执法活动；
（六）配合公安、司法机关查处水事治安、刑事案件；
（七）法律、法规、规章规定的其他职责。
第十条 水政监察人员依法履行水政监察职责，有权采取下列措施：
（一）要求当事人提供与水政监察事项有关的情况和资料；
（二）询问当事人和有关证人，制作笔录；
（三）进入现场对水事违法行为调查取证；
（四）制止水事违法行为，必要时，依法采取防止造成损害的紧急处理措施。
第十一条 水政监察人员应当具备下列条件：
（一）热爱水利事业，具有一定的水利管理业务知识和实践经验；
（二）具有中等以上学历，熟悉水法律、法规、规章及相关法律、法规；
（三）坚持原则，作风正派，秉公执法，廉洁奉公。
第十二条 水政监察人员应当经过培训、考核，取得执法资格后方可上岗。水政监察人员依法履行监察职责时，应着装整齐，佩带统一的水政监察标志，出示有效行政执法证件。
第十三条 水政监察人员按照国家和省有关规定参加基本医疗保险、失业保险等社会保险。
第十四条 各级水行政主管部门应当为水政监察组织配备必要的交通工具、通讯器材及其他执法装备。
第十五条 水政监察所需经费，由水行政主管部门报请同级财政部门统筹安排。
第十六条 水事违法案件由违法行为发生地的县（市、区）水行政主管部门管辖，但跨行政区域的或者有重大影响的水事违法案件由上级水行政主管部门管辖。
第十七条 水行政主管部门发现受理的水事违法案件不属于自己管辖时，应当移送有管辖权的水行政主管部门。
第十八条 管辖权发生争议的水事违法案件，由争议双方的共同上一级水行政主管部门指定管辖。
第十九条 上级水行政主管部门可以查处下级水行政主管部门管辖的水事违法案件，也可以将自己管辖的水事违法案件移交下级水行政主管部门查处。
下级水行政主管部门对其管辖的水事违法案件，认为需要由上级水行政主管部门查处的，可以报请上级水行政主管部门决定。
第二十条 上级水行政主管部门发现下级水行政主管部门违法或者不当的水政监察行为，应当责令其限期改正；逾期不改正的，上级水行政主管部门有权予以变更或者撤销。
第二十一条 除依法可以当场作出行政处罚决定外，水行政主管部门应当在7日内对水事违法行为立案查处。
水事违法案件立案后，水行政主管部门应当及时指派水政监察人员进行调查取证。
第二十二条 水政监察人员对正在发生的水事违法行为，应当及时发出《责令停止水事违法行为通知书》，责令当事人停止违法行为；当事人拒不停止的，由水政监察组织报请水行政主管部门依法查封与违法行为有关的设备、工具、建筑材料等。
第二十三条 水事违法案件调查终结，水政监察组织应当提出调查报告，经本级水行政主管部门审查后，依法分别作出如下决定：
（一）违法事实清楚、证据确凿，依法应当给予行政处罚的，作出行政处罚决定；
（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；
（三）违法事实不能成立的，不予行政处罚；
（四）违法行为构成犯罪的，将案件移送司法机关。
国家工作人员有违法行为，依法应当给予行政处分的，提出书面处理建议，并附调查报告和有关证据，按照管理权限移送有关单位。受移送的单位应当将处理结果抄送移送案件的水行政主管部门。
第二十四条 符合举行听证的条件，当事人要求听证的，水行政主管部门应当在作出行政处罚决定前依法组织听证。
第二十五条 水行政主管部门查处水事违法案件，应当使用规范的法律文书。法律文书格式由省水行政主管部门统一制作。
第二十六条 水行政主管部门查处水事违法案件，应当自立案之日起60日内作出处理决定。重大、复杂的案件，经上一级水行政主管部门批准，可以延长30日。省水行政主管部门查处水事违法案件需要延期的，应当经本部门负责人集体讨论决定。
第二十七条 案件处理完毕后，承办人员应当制作《水事违法案件结案报告》，经本级水行政主管部门负责人批准结案，并将办案过程中形成的文书、图片、照片等资料编目，立卷归档。
重大或者复杂的案件，应当在结案后15日内将处理决定和结案报告报送同级人民政府和上一级水行政主管部门备案。
第二十八条 各级人民政府应当积极支持水行政主管部门依法查处水事违法案件，对干扰、阻挠水行政主管部门查处案件的，应当采取有效措施予以排除，保障水行政主管部门依法进行查处。
第二十九条 下级水行政主管部门拒不执行上级水行政主管部门的变更、撤销决定的，由有关部门按照管理权限对主管人员和直接责任人员依法给予行政处分。
第三十条 拒绝、阻碍水政监察人员依法执行职务的，由公安机关依法给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十一条 对在水政监察工作中徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的人员，应当依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十二条 本规定自发布之日起施行。



2000年6月9日
法院不受理政府采购案件能否成立？

基本案情
据《华夏时报》2006年5月12日报道：《竞标急救车未果索赔20万元》（记者陈宇航通讯员王悦）。某医疗器械销售公司起诉招标公司被驳回。某医疗器械销售公司因投标政府采购的急救车被废标，便起诉招标公司索赔20万元。丰台法院驳回起诉。
该医疗器械销售公司起诉称，2004年10月，招标公司以投标邀请的方式向社会公开招标，招标项目为“国家医疗救治体系负压急救车采购项目（医疗救治体系负压急救车）”100辆。2004年11月5日，医疗器械销售公司到该招标公司处购买了招标书，进行了大量的工作，并做了认真的准备，还派人前往芬兰设计监制样车。后医疗器械销售公司得知，招标公司竟以其无此经营范围为由，将他们的投标作为废标处理。于是，医疗器械销售公司起诉到法院，要求确认其是该项目合格的投标人，并支付样车的赔偿费20万元。丰台法院审理认为，医疗器械销售公司与招标公司在招投标过程中所产生的纠纷，不属于法院受理民事诉讼的范围，而是行政诉讼受理范围。法院驳回了原告医疗器械销售公司的起诉。随后原告进行了上诉，北京市二中院终审维持了丰台法院的裁定。
评析意见
近几年，对类似前述政府采购案件作出同样处理的现象，在全国各地法院都非常普遍。投标供应商与招标公司在招投标过程中发生纠纷，可以向行政主管部门提起投诉，也可以依据我国民事法律的规定，直接向人民法院提起民事诉讼。不论是我国《政府采购法》还是《招标投标法》，赋予供应商救济的法律规定均属于任意性法律规范，选择救济权利的途径取决于供应商。对于投标供应商提起民事诉讼，现行法律均没有作出禁止或者限制的规定。故笔者认为，相关法院的作法不仅没有任何法律依据，且践踏了供应商寻求司法救济的选择权利。在解读前述案件之前，首先需要声明的是，笔者与任何一方当事人不存在着利害关系，完全是站在第三方的客观立场，就事论事地阐明自己的观点，以避免类似的错案在不同的法院不断地演绎。
一、法院无权剥夺供应商寻求救济的选择权利
法院认为投标供应商与招标公司在招投标过程中所产生的纠纷，不属于法院受理民事诉讼的范围，而是行政诉讼受理范围。换言之，法院对于类似政府采购案件，只能以行政诉讼的形式立案受理而不能以民事诉讼的形式进行主管。从前述这一案件以及其它类似诉讼来看，笔者认为，法院对于我国现行的政府采购法律制度普遍缺乏了解。
目前，我国大多数招标公司基本上依附于公共权力机关，表面上享有一定的公共权力，如制定招标采购条件、选择和确定采购方式及其程序、审查供应商资格、选择和确定评标方式和标准、选择或确定评标专家、确定中标或成交供应商、处理供应商质疑等权力，但所有的这些权力都属于接受采购人一方的委托行使的。招标公司本身并不具有，其性质无非是以营利为目的社会中介代理机构，与投标供应商一样均属于普通的民事主体，法律地位是完全平等的。对于招标公司的违法行为，最有效的监督主体就是投标供应商，其监督的手段可以求助于行政主管机关，也可以求助于司法机关。对于后者，供应商直接向法院提起诉讼的只能是属于民事诉讼案件（我国刑法规定的自诉案件例外），不可能属于行政诉讼案件。退一万步来说，对于委托人也就是招标采购人直接提起诉讼的，尽管采购人是行政机关，在招标采购过程中存在着违法行为，投标供应商不服而向法院提出诉讼的，也只能是属于民事诉讼案件，而非行政诉讼案件。在政府采购活动中，采购人、采购代理代理机构称采购方，相对方就是供应商。不论采、供双方主体的性质如何，均属于政府采购当事人。依照我国《政府采购法》规定，供应商认为采购文件、采购过程、中标和成交结果使自己的合法权益受到损害的，可以向采购人、采购代理机构提出质疑，也可以向主管的财政部门提出投诉，《招标投标法》也有类似规定。前后两部法律赋予供应商在救济程序中的规定均属于任意性法律规范，而非强制性或义务性法律规范，选择什么样的途径进行法律救济的权利完全属于投标供应商。此外，《政府采购法》第四十三条明确规定，政府采购合同适用合同法。依照《合同法》规定，合同缔约程序或履约过程中发生的争议，人民法院或者仲裁机关享有管辖权。从前述基本案情来看，投标供应商提出的诉讼请求之一是要求赔偿合同缔约过失责任即20万元，显然是属于人民法院民事审判范围。当然，投标供应商的另一诉求的提法欠妥。
二、有关部门无权设定政府采购案件中的前置程序
政府采购活动中，往往将质疑程序或者投诉程序作为供应商维权提起投诉或者向法院起诉之前不得不经过的阶段，这是没有法律依据的。我国财政部出台实施的《政府采购供应商投诉处理办法》（以下简称《处理办法》），明确规定了政府采购救济途径中的质疑前置程序。根据该办法第七条规定，供应商认为采购文件、采购过程、中标和成交结果使自己的合法权益受到损害的，应当首先依法向采购人、采购代理机构提出质疑。对采购人、采购代理机构的质疑答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定期限内做出答复的，供应商可以在答复期满后15个工作日内向同级财政部门提起投诉。由于有了这一前置阶段，无形中增加了投诉供应商有效保护自己合法权益的时间长度和累赘。虽然质疑程序前置或者投诉程序前置，有其自身存在的合理性，可以化解一些内部矛盾，使某些纠纷早日平息，但前置程序却有悖于我国政府采购法的立法宗旨，限制了供应商自由选择法律救济途径的权利，剥夺了法律赋予供应商可以寻求多元救济途径的选择权利。从立法初衷来看，由于采购主体掌握着采购对象的众多权利或称权力，客观上采购主体与供应商的地位是不平等的，且供应商的合法权益经常遭遇政府采购主体的侵害。为了保护政府采购中的弱势群体，法律赋予供应商享有多元的权利救济途径，如有权向采购主体提出质疑、有权向行政主体提出投诉等，正如质疑程序前置一样，各级人民法院受理政府采购案件，往往也是以行政主体的处理结果作为提起诉讼的必经程序，同样也是缺乏法律依据的。
不论是招标投标法还是政府采购法，法律规范中赋予供应商在救济程序中的数个“可以”，我们不难理解公共采购立法对供应商合法权益存在着倾斜保护。然而，各部门的的行政规章设定的前置程序妨碍了供应商的自由选择权利。同样，各级法院的实际作法也是有悖于法律规定。根据我国《招标投标法》第六十五条规定，投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人（即采购主体）提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。我们从这一法律条款中不难发现，投标供应商可以向采购主体提出异议，也可以向行政主体提出投诉。究竟选择哪个部门来处理采、供之间的争议，决定权完全掌握在投标供应商的手中。虽然两部法律对供应商在政府采购过程中遭遇伤害直接向法院提起诉讼，都没有明确规定，但并不能由此排除我国民事法律规范的调整。因为政府采购过程中的民事侵权行为或者合同缔约过失责任，对于遭遇侵害的供应商来说，不论是依据我国《民法通则》还是《合同法》的规定，都可以提起民事诉讼，寻求民事合法权益的保护途径。
三、本案属于人民法院民事审判的受案范围
前述案件中，投标供应商的诉讼请求之一，是要求赔偿因政府采购招标行为引起的20万元经济损失，从起诉的事实和理由来看，所提出的诉讼请求完全符合我国《民事诉讼法》第一百零八条规定。根据法律规定，原告提出民事诉讼，必须具备四项条件，即：其一，原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。这是行使诉权的资格要求。所谓与本案有直接利害关系，是指当事人请求法院立案受理是因为自己的民事权益受到侵害，或者与别人发生民事权利义务争议，与争议的诉讼标的在法律上有利害关系。当事人的合法权益如果并未受到侵犯，或者与其他公民、法人或者其它组织之间不存在民事权利义务的争议，就不需要提出诉讼。当事人如果与争议的诉讼标的不存在利害关系，也不能作为原告起诉。其二，有明确的被告。在起诉时，原告必须指出是谁侵害了他的权利，或者是与谁发生了权利义务争执。有明确的被告才有争议法律关系的相对方，才能使法律关系成为诉讼标的，才能形成诉讼。其三，有具体的诉讼请求和事实及理由。诉讼请求是原告在诉讼上对被告提出的实体权利请求。诉讼标的决定诉讼请求，即根据法律关系中的权利提出诉讼请求，或者要求对方当事人履行一定的义务，或者要求确认与对方当事人的某种权利义务关系的存在或不存在，或者要求变更与对方当事人的某种法律关系。诉讼请求是起诉人要求法院保护的内容，提出具体的诉讼请求，才能确定诉的性质，明确争执的内容。如果没有具体的诉讼请求，就没有要求法院保护的具体对象，诉讼就失去意义。具体的事实与理由是指法律关系发生、变更、消灭的事实、理由，以及发生纠纷的事实或者理由。其四，属于法院受理的案件范围和受诉法院管辖。这是指原告的起诉必须是法院主管范围，法院对于原告的诉讼享有管辖权。只有对诉讼有管辖权的法院才是受诉法院。
依照我国民事诉讼法第一百零八条的规定，我们再结合前述案件来看，招标公司代理采购人以投标邀请的方式向社会公开招标，看到招标公告后，所有的供应商均有充分理由相信招标公司会严格依据法律规定，公开透明、公平公正地进行采购，不会存在着黑箱操作行为。故某医疗器械销售公司与其它供应商一样积极地响应，购买了招标文件，进行了大量的前期工作，并做了认真的准备，还派人前往芬兰设计监制样车，后来得知，招标公司将他们的投标作为废标处理。于是，起诉到法院。笔者认为，不论是投标供应商还是采购方，在政府采购合同缔约过程中，任何一方违反诚实信用原则，损害信赖利益，受损方都有权提出索赔。依照现行法律，投标供应商与招标公司之间发生的招投标政府采购关系是属于民事法律关系，由这一法律关系所引起的损害事实，当然是属于民事纠纷，投标供应商有明确具体的被告即招标公司，有具体赔偿数额的诉讼请求，存在纠纷发生的事实与理由，属于人民法院受案范围，当地法院对于此案有管辖权。驳回原告的起诉，显然是没有事实和法律根据。
笔者认为，前述案情中，实际上是存在缔约过失责任和民事侵权责任的竞合。原告可以根据我国合同法的规定提出缔约过失责任赔偿，也可以援引我国《民法通则》有关侵权的法律规定来主张自己的财产权利和其它与本案有直接利害关系的合法权益。如果提出民事侵权诉讼，需要符合民法关于一般侵权的四个构成要件：（1）要有损害事实，正如本案原告主张的20万元；（2）加害人的行为违法，即本案原告提出的招标公司存在违反法律规定的行为；（3）损害事实与违法行为之间存在着直接的因果关系；原告的索赔请求必须与被告的违法行为存在着直接的因果关系。（4）违法行为人主观上存在着过错，指故意或者过失。由于侵权诉讼，取证和举证方面对投标供应商来说有一定的难度。因此，笔者认为，针对前述案情，从缔约过失责任来主张，其可操作性更强。政府采购合同缔约过失责任，是指采、供双方在订立合同过程中，因违反诚实信用原则，导致采购合同不能成立，给相对方造成损失时所应承担的民事责任。缔约当事人因签订合同而相互接触磋商，至合同有效成立之前，双方当事人应当遵循诚实信用原则。我国1999年3月15日公布的《合同法》第四十二条、第四十三条确立了缔约过失责任制度。前述案件应该适用我国《合同法》第四十二条第一款第四项的规定，即当事人在订立合同过程中有其他违背诚实信用原则的行为，给对方造成损失的，应当承担损害赔偿责任。
缔约过失责任应当具备一般民事责任的构成要件：其一，行为人实施了违反契约阶段所负的义务。在政府采购合同缔约阶段，通过公开招标采购方式，确立了当事人为缔结采购合同而进入到一种特殊的关系即信赖关系。不论是采购方式还是供应商，在采购过程中的各个环节都应遵守诚实信用原则，若一方背离了这一基本义务，破坏了缔约关系，就构成了缔约过失。其二，必须造成相对方信赖利益的损失。缔约过失行为破坏了契约关系，因此而引起的损害是指相对人因信赖政府采购合同会有效成立，但最终不成立或无效而受到的利益损失。但这种信赖利益必须是基于合理的信赖而产生的利益，即在缔约阶段因为一方的行为已使另一方足以相信合同能成立或生效。其三，行为人必须有过错。当事人在缔约阶段实施违背契约义务的行为是出于故意或过失。无论是故意还是过失，对合同最终不能成立或被确认无效或被撤销均负有过错，就应当承担缔约过失责任。并且，责任的大小与过错的形式没有任何关系，这是因为缔约过失责任已造成他人信赖利益损失为承担责任的条件，其落脚点在于行为的最终结果，而非行为的本身。其四，行为人的缔约过失行为与相对人的信赖利益损失之间有因果关系。
综上所述，法院驳回原告的起诉，不论在认定事实，还是适用法律，均难以自圆其说。由于诉讼程序上所存在的问题，实体方面展开论述就自然受到了限制。近些年来，笔者已经欣喜地看到，在政府采购司法判例中，许多法院都已经援引缔约过失责任的法律规定，来解决采购方与供应商之争的纷争。相信不久的将来，人们会更多地去了解政府采购法律制度的相关知识。通过一场场的诉讼，进而推动我国政府采购法制建设的进程。

（作者：谷辽海， 2006年05月21日星期日于北京）
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