公共利益是现代行政之目的，也是行政法能够成为部门法的重要基础，因而在行政法当中具有极为重要的地位。行政法中的公共利益，不但限定了公民所拥有的权利界限，而且也为行政机关的权力行使明确了法律规范。为此，应当在立法、行政及司法等环节上对行政法中的公共利益进行界定，从而保障行政法中的公共利益能够实现。本文旨在对公共利益的概念进行界定，继而探讨行政法视野下实现公共利益和个人利益平衡的制度建设，并提出行政法视野下维护公共利益的对策选择。

　　一、公共利益的概念界定

　　一是公共，表示为公众所有，是公共利益的重心。人作为一种社会群体，具有极强的流动性，在某一范围之内占据多数的势力集团经过人口流动，就有可能形成另外的集团，而公共利益也会得以改变。由此可见，公共自有其相对性，而相对性正是公共利益之所以不确定的原因。二是利益，从哲学上看，主要表现为某一特定课题对于主体所具有的意义，并为主体自身或其他评价者承认对于有关主体之存在具有价值。可见，利益的不确定性或利益自身的特性是相互联系的，而该特性之形成又取决于课题、主体及主、客体间的关系。综上，公共利益是在一定范围内，由具有共同价值取向的多数人之利益要求而确定的，确定的关键不在于一定范围的确定上，而在于范围内多数人之确定。这就造就了公共利益具有不确定性。这种不确定主要表现为利益内容具有不确定、受益对象具有不确定性这两个方面。

　　 二、行政法视野下实现公共利益和个人利益平衡的制度建设

　　（一）建立公共利益和个人利益相互平衡的听证制度。公共利益之本质在于实现与维护社会中各位成员的基本礼仪。因此，要确定何为公共利益，就要在决策的过程中倾听每一个人的呼声与意愿。假如社会当中的每一个成员都能将个人意愿公开而直接地表达出来，并能被决策者们所采用，那就是真正地体现出公共利益之内涵。当然，从现实操作层面来考虑，真正倾听每一位成员的声音，关注社会共同体当中每一位成员的实际意愿，从而实现每一位成员的利益。这对于一个决策者来说是不可能的。但是，这并不能成为领导者在决策过程中“关门”制定政策的理由。建立听证制度，通过有代表性地听取每位社会成员的呼声和意愿，赋予当事人就一些重要事实表达自身意见的良机，并将这些意见与呼声有机融合到公共利益的决策机制之中。

　　（二）建立公共利益和个人利益互相平衡的协商制度。现实当中，即使是能够真正体现每一位成员利益的公共利益，它和个人利益之间也会存在这样或者那样的冲突。这是因为公共利益所涉及的还是每一位成员的切身利益。在要求个人或者少数人牺牲其自身利益而去服从公共利益时，不免就会发生难以预见的冲突，而协商机制则是缓和这一矛盾的理想选择。由于在协商过程中，公共意志得到了有效整合，公共利益也能得到合理的表达，社会当中的每一个成员都能根据公共信息及个人判断对个人利益和公共利益形成共识，并缓和个人利益和公共利益之间的矛盾，让公共利益能够更好地符合各成员之利益。

　　（三）建立合理的法律确定制度。当社会中的每一位成员利益都能表达出来，而且成员对于公共利益之认识已达到相当共识，那就很有必要通过社会成员进行表决，把公共利益通过法律之形式加以确定。诚然，因为公共利益本身是十分复杂的，在法律界定其内容的时候，不但要包括法律明文规定的各项利益，而且还应包括法律原则之规定，这就需要在具体实践中依据法律之规定，并结合实际情况进行认证。

　　 三、行政法视野下维护公共利益的对策选择

　　（一）立法机关运用立法程序以确认公共利益。公共利益之界定权应当掌握在人民群众手中，这是因为，只有人民自己，才能知道何为自身共同利益，也惟有人民才是公共利益中最为权威的决定者，而由公众自行来决定公共利益内容的最佳形式，莫过于有人民代表机关或者代议机构来制定出法律。所以，唯有立法机关才能以立法形式设定公共利益的具体条款。因为公共利益往往具备了不确定性与相对性，在应用中容易被滥用，甚至曲解。立法机关在进行立法时，应当要尽可能地将公共利益内容加以具体化，让人民群众能通过相关法律规范来明确公共利益的具体内容和目的。与此同时，立法机关在确定公共利益条款过程中，应当全面征求与听取各方的意见，考虑与权衡各个社会群体的切身利益，最终建立起一种相对较为完善的法律规范。

　　（二）行政机关运用行政程序以实现公共利益。行政机关应要严格地执行有关法律规范，通过个案，把公共利益加以具体化，并最终确定下来，从而具体实现公共利益。但是，因为公共利益在行政之中所涉及的面十分广，只靠立法无法做出十分详尽之规定，这也就赋予行政机关以十分大的空间，造成行政机关在具体公共利益确定上拥有十分大的自由裁量权。对于这一实体之中的不确定性，一定要运用完整而正当的法律程序加以弥补，主要应包括决策公开程序、公共调查与咨询程序、通知程序、听证程序及补偿程序等各类程序。通过以上程序规定，使行政机关对公共利益的决策与执行过程变得公开而透明，能够切实保障相对人所具有的知情权、听证权、申辩权及补偿权等各项权利。以此同时，行政机关在使用公共利益限制时，要严格遵循比例原则作出利益衡量。

　　（三）司法机关运用司法程序以确保公共利益的实现。对于不确定概念之解释与适用，曾经被认为是属于行政机关可进行自由裁量之范畴。司法机关要更加尊重行政权力，不应对其解释与适用实行审查。但是，随着当今时代之发展，这一观念已发生了新的变化：法院对于行政机关的不确定法律概念这一解释，可以没有限制地进行审查，并且不受行政机关解释的拘束。在法律还没有对公共利益进行具体规定的情况下，应当由行政机关通过自由裁量权及相关行政程序，以确定共公共利益。当相对人对于行政机关所作出的决定不服从时，法律一定要赋予其进行诉讼之权利，并通过司法程序，对公共利益进行最后确认。在司法审查的过程中，法院应当采取综合权衡的方式，以公共利益来限制公民权利之目的、必要性、内容及限制程度，同时还有被限制的公民权利之种类和性质等多种因素，以此来判断这一公共利益是否真正符合立法之要求，行政机关所实际拥有的自由裁量权是否会被滥用。运用司法程序以确认公共利益，主要通过个案，让公共利益得以具体的实现。

　　总的来说，公共利益不仅为公民权利设置了界限，而且也为行政机关行政权力设置了边界。因为公共利益具有不确定性，因而行政机关具有很大的裁量空间。为了避免出现行政机关盗用公共利益的名义来谋取非公共利益，应着力在立法、行政执法和司法等环节进行制约，从而切实维护公共利益。


　　（作者单位：江苏省淮安市清河区人民法院）
广东省惠州市人民政府办公室


印发《惠州市政府重大行政决策合法性审查规定》的通知

惠府办〔2010〕19号


各县、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：
　　《惠州市政府重大行政决策合法性审查规定》业经十届111次市政府常务会议讨论通过。现印发给你们，请按照执行。


惠州市人民政府办公室
二○一○年三月一日



惠州市政府重大行政决策合法性审查规定
　　第一条 为规范政府重大行政决策行为，维护公共利益和社会秩序，促进依法行政，根据国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）和《惠州市行政决策程序暂行规定》（惠府〔2008〕105号）等有关规定，结合我市实际，制定本规定。
　　第二条 本规定所称重大行政决策是指市、县（区）政府作出的涉及本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、专业性强，与人民群众利益密切相关或对社会公共利益有重大影响的下列行政决策事项：
　　（一）经济、社会发展战略的确定或调整；
　　（二）与经济社会发展密切相关的工业、农业、电子信息业、环保、商贸、旅游、科教文卫、城建等重大建设项目的确定或调整；
　　（三）土地、矿产、水等有限资源的开发和利用；
　　（四）区域性重大改革措施的出台；
　　（五）城市总体规划、区域规划、各类专项规划的确定或调整，大规模的城市改造规划或重要街区、路段的改造规划以及城市公共管理职能的确定或调整；
　　（六）环境功能区划和自然保护区的确定，对影响环境和危及人身安全的特定物品或动物采取的禁止或限制性措施；
　　（七）直接关系公共利益的特定行业的市场准入；
　　（八）关系群众切身利益的重要的公用事业价格、公益性服务价格的确定和调整；
　　（九）重大社会保障、福利措施的制定；
　　（十）规范性文件的制定；
　　（十一）其他涉及经济发展、社会稳定和群众切身利益的重大事项。
　　第三条 市、县（区）政府作出重大行政决策之前，应当对该决策进行合法性审查，未经合法性审查或者未通过合法性审查的，不予提交市、县（区）政府常务会议或者全体会议审议，市、县（区）政府对该重大行政决策不予作出决定。
　　市、县（区）政府法制机构负责对重大行政决策进行合法性审查，并出具书面审查意见。
　　市、县（区）政府制定规范性文件的合法性审查按制定规范性文件的有关规定办理。
　　第四条 重大行政决策合法性审查应当遵循合法、高效、权责统一的原则。
　　第五条 重大行政决策拟定单位可在下列时段提请市、县（区）政府法制机构对重大行政决策进行合法性审查：
　　（一）重大行政决策拟定后正式上报市、县（区）政府之前；
　　（二）重大行政决策在提交市、县（区）政府常务会议或者全体会议审议之前。
　　第六条 重大行政决策拟定单位在提请市、县（区）政府法制机构对重大行政决策进行合法性审查时，应当提供下列材料，并对其真实性、完整性负责：
　　（一）行政决策的背景资料、决策内容；
　　（二）行政决策的可行性说明、备选方案以及省内其他市、县（区）类似情形的做法；
　　（三）所涉行业专家的论证意见；
　　（四）与该行政决策有关的统计数据、调查分析和评估报告等；
　　（五）市、县（区）政府法制机构要求提供的其他材料。
　　第七条 市、县（区）政府法制机构应当从以下方面对重大行政决策进行合法性审查：
　　（一）是否与法律法规政策相抵触；
　　（二）是否超越决策机关的法定职权范围；
　　（三）是否滥用行政自由裁量权；
　　（四）是否存在决策程序不合法；
　　（五）是否存在其他的法律问题。
　　第八条 重大行政决策拟定单位在拟定决策草案的过程中，可以邀请市、县（区）政府法制机构参与前期有关调研、论证等工作。
　　第九条 市、县（区）政府法制机构可邀请与重大行政决策相关专业背景知识的专家参与审查，参与审查的专家应与该决策没有直接利害关系或其他可能影响其客观公正判断的因素。
　　市、县（区）政府法制机构应当对专家论证意见进行认真研究，并就专家论证意见及采纳情况向重大行政决策拟定单位出具书面说明。
　　第十条 市、县（区）政府法制机构对重大行政决策进行合法性审查时，一般采取书面审查方式，对情况复杂或法制机构认为必要的，可以采取下列方式：
　　（一）通过召开听证会、座谈会等形式广泛听取社会各界的意见和建议；
　　（二）根据需要组织有关单位和专家学者以研讨会形式进行法律论证。
　　第十一条 市、县（区）政府法制机构对拟定重大行政决策进行合法性审查后应出具书面合法性审查意见，合法性审查意见应当包括以下内容：
　　（一）法律法规和政策依据；
　　（二）重大行政决策在合法性方面的分析及结论；
　　（三）重大行政决策在适当性方面存在的问题；
　　（四）对重大行政决策合法性及适当性存在问题的修改建议；
　　（五）法制机构认为有必要向市、县（区）政府提出的其他意见。
　　第十二条 市、县（区）政府法制机构对重大行政决策进行合法性审查，应当自受理之日起30个工作日内作出审查意见。因特殊情况需要延长的，经市、县（区）政府分管领导批准，可延长15个工作日。
　　法制部门要求补充材料的，审查期限中止，待行政决策拟定单位补齐材料后继续计算审查期限。
　　第十三条 市、县（区）政府法制部门认为需要补充材料的，重大行政决策拟定单位应当于10个工作日内补齐；情况紧急的，应当在市、县（区）政府法制部门指定的时间内提交。
　　第十四条 市、县（区）政府常务会议或者全体会议研究决定重大行政决策时，法制机构负责人应当出席会议，并就该重大行政决策进行法律审查的情况作说明。
　　相关法律专家或与重大行政决策相关专业背景知识的专家可受邀列席会议。
　　第十五条 参与重大行政决策合法性审查工作的市、县（区）政府法制机构工作人员及其他有关人员，应当严格遵守保密纪律，相关资料、信息等不得对外泄露。
　　第十六条 市、县（区）政府法制机构及其工作人员在重大行政决策合法性审查过程中违反有关法律法规和本规定的，按照《行政机关公务员处分条例》等有关规定追究责任。
　　第十七条 市、县（区）政府所属部门在职权范围内作出的重大行政决策，合法性审查的具体办法可以参照本规定执行。
　　第十八条 本规定自印发之日起实施，有效期为5年。